導語：PPP模式對土地整治行業(yè)是新生事物，其操作模式、運作流程等均具有新的特點和要求。因此，土地部門需進行深入的研究學習探討，科學分析PPP模式用于水利、生態(tài)、市政等建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，將其借鑒到土地綜合整治項目的融資體系中，充分發(fā)揮社會資本的項目建設(shè)、管理及融資優(yōu)勢，重塑土地整治投資格局。 PPP模式重塑土地整治投資格局
一、引言
為保障國家糧食安全和保持耕地總量動態(tài)平衡，我國推行土地整治政策。2016年中央一號文件指出，大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)，加大投入力度，整合建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資機制。堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田，大力實施農(nóng)村土地整治，推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。落實和完善耕地占補平衡制度，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地，嚴禁毀林開墾。實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。加強歷史遺留工礦廢棄和自然災害損毀土地復墾利用，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益。
預計今后相當長時間內(nèi)，我國需要投入大量的資金用于土地整治，目前，我國的土地整治項目融資主要依靠政府。在這種模式下，土地整治存在投資渠道單一、資金缺乏、資金使用效率不高、項目施工后效益低等問題。為了解決傳統(tǒng)模式下資金短缺等問題，我國開始探索土地整治融資模式。國土資源部2008年176號文《關(guān)于進一步加強土地整理復墾開發(fā)工作的通知》中明確提出，積極探索市場化運作模式，引導公司、企業(yè)等社會資本參與土地整理復墾項目。本文通過對PPP模式的探討，以期為土地整治項目融資渠道單一、資金有限的問題提供新的解決思路。
二、PPP簡介
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫，PPP在我國官方又被稱為“政府和社會資本合作模式”。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益分享、風險分擔及長期合作關(guān)系”。
根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。
十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），PPP項目主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，如燃氣、供電、供水、供熱、污水、垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
三、土地整治運用PPP模式
（一）土地整治運用PPP模式的意義
《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出，“十三五”期間，耕地保有量在18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護面積在15.46億畝以上，建設(shè)占用耕地在2000萬畝左右。完成永久基本農(nóng)田劃定工作，確保耕地數(shù)量基本穩(wěn)定，質(zhì)量有所提升。國土部門與發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、財政等部門通力合作，確保建成高標準農(nóng)田8億畝，力爭10億畝，土地整治補充耕地2000萬畝以上，完成750萬畝歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復任務。
目前土地整治資金融資主要來源于政府，其資金來源也是以新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費等行政事業(yè)性收費為主，財政資金依賴程度高。政府財力有限加上信貸從緊，土地整治融資難的問題將進一步凸顯。地方政府迫切需要尋找一種新的融資模式。隨著包括土地儲備貸款在內(nèi)的地方債償還高峰的到來，地方政府已深切感受到加快推進PPP模式的迫切性。
《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出完善政府與社會資本合作模式（PPP）用地政策，支持創(chuàng)新融資模式。探索完善負面清單和特許經(jīng)營條件下的土地供應政策。
開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
（二）土地整治PPP模式
目前，上海、重慶、河南、山東等地率先開始把PPP引入土地整治，主要集中于土地綜合整治、土地一級開發(fā)、補充耕地項目、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面。開展了上海郊野單元土地綜合整治PPP項目，以土地綜合整治為核心，通過郊野單元規(guī)劃編制，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，推進新型城鎮(zhèn)化工作。重慶市在土地一級開發(fā)整治中引入PPP投融資模式，啟動廣陽灣國際生態(tài)智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發(fā)整治PPP項目。河南省南陽市南召縣將PPP模式理念運用到補充耕地占補平衡的項目運作中，開展了太山廟鄉(xiāng)補充耕地PPP投資權(quán)項目。
章丘市黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目把PPP模式引入土地綜合整治，采取整建制鎮(zhèn)推進的方式，通過建設(shè)用地增減掛鉤項目和土地整治，節(jié)約用地，讓廣大群眾住進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套設(shè)施齊全的新型社區(qū)，整理出來的土地，則通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，用農(nóng)村新增耕地促進產(chǎn)業(yè)導入，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、加工制造業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、社區(qū)新能源光伏發(fā)電等新興產(chǎn)業(yè)。
四、土地整治引入PPP模式應關(guān)注的問題
（一）政府方需轉(zhuǎn)變角色定位
對地方政府主體而言，需要對投融資體制和管理制度進行改革創(chuàng)新，重點對其職能進行改革，并對其角色定位進行轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)的土地整治工作中，政府作為主管部門，擔負著主導者的角色。而在PPP模式下，政府需要逐步轉(zhuǎn)變其角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?、協(xié)調(diào)者，同時又是監(jiān)督者和指導者。因此，地方政府及其相關(guān)部門必須改革其職能，提高其宏觀預測、項目識別、可行性論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等能力。
（二）項目模式的識別
土地整治項目類型很多，包含高標準基本農(nóng)田建設(shè)、補充耕地項目、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地復墾、土地一級開發(fā)、土地綜合整治等，但是哪些項目適合采用PPP模式，還需要經(jīng)過充分科學的項目識別來判斷。政府在進行識別篩選PPP項目時應不僅要考慮本地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展前景及現(xiàn)有的經(jīng)濟、資金實力等情況，同時還要充分考慮項目的特點，地區(qū)發(fā)展前景、土地市場供求狀況，做好項目的識別，經(jīng)過充分的研究來論證決定是否適合采用PPP模式。
（三）社會資本的選擇
選擇適宜的社會資本是PPP模式的一項重要內(nèi)容。在土地整治PPP項目中社會資本的選擇，社會資本應該擁有強大的資金實力，對項目所需的資金具有持續(xù)融資能力。除此之外，還要對其相應資質(zhì)，土地方面的項目的從業(yè)經(jīng)歷、技術(shù)水平、項目的管理水平、經(jīng)營水平、誠實守信的品質(zhì)等進行綜合考量。比如土地一級二級聯(lián)動開發(fā)項目或者片區(qū)開發(fā)項目，除了其土地一級開發(fā)能力外，還要對其土地集約經(jīng)營能力、片區(qū)綜合開發(fā)能力、綜合產(chǎn)業(yè)化能力等方面予以綜合考慮。
（四）社會資本需加強專業(yè)素養(yǎng)
將PPP模式引入土地整治項目，由于土地整治項目涉及方面很多，項目可行性分析內(nèi)容多、調(diào)研論證復雜、征地補償對象范圍廣、項目投資周期長、運營管理復雜、投入收益回報率相對不高等因素，對社會資本的企業(yè)資金實力、技術(shù)人才能力、項目運營能力、投融資運作能力等提出了更高的要求。這將促使社會資本不斷提升企業(yè)專業(yè)素養(yǎng)，聘請專業(yè)的中介公司提供咨詢服務，應對土地整治引入PPP項目所帶來的各種挑戰(zhàn)。
（五）利益共享
政府不以利潤（分紅）為唯一目的，還要對社會資本可能的高額利潤進行控制，避免項目暴利或虧損，使社會資本取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。通過實行項目的政府補貼動態(tài)調(diào)整機制，在收益偏低情況下通過增加補貼來保障社會資本不虧損。通過建立政府與社會資本共同參與整治的機制，確定項目整治總成本與收益之和最低為中標條件，按合同約定依法享有各自應得的收益。
（六）項目收益模式的擴展
目前的土地整治PPP項目主要以土地一級開發(fā)、補充耕地和城鎮(zhèn)化、土地綜合整治項目為主，不同的土地整治項目類型，其項目收益模式不同。比如高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目，項目收益主要以財政補貼為主，而土地一級開發(fā)或補充耕地項目的收益模式主要是以土地出讓收入或補充耕地指標收入為主，其中可經(jīng)營性的收入很少。對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。
針對這一問題，政府應該轉(zhuǎn)變思路，可通過土地整治與經(jīng)營性項目的整體開發(fā)，使土地整治項目通過土地綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目或城鎮(zhèn)化項目相結(jié)合等方式來提高項目收益，以實現(xiàn)長期效益與短期效益的結(jié)合，增加對社會資本的吸引力。
（七）風險共擔
在設(shè)計項目風險機制時，應考慮雙方風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，追求整個項目風險最小化的管理模式。同時綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。
需要建立一套行之有效、規(guī)范可行的風險管理辦法，建立健全相關(guān)的土地整治PPP項目法律法規(guī)，培養(yǎng)PPP項目需要的風險管控能力，有效降低項目的各種風險，預防政府不好管、不便管和不愿管的問題發(fā)生。同時要明確項目后期管護責任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。
（八）加強監(jiān)管
政府方作為監(jiān)管者，需要加強政府的監(jiān)管意識，加強項目全過程的監(jiān)管。由于PPP項目牽涉土地、市政、財政、發(fā)改等多個部門，需要社會資本一個一個部門去走流程審批，導致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。在具體工作中，首先，明確PPP項目的主管部門，強化監(jiān)管意識，理順項目的操作流程；其次，建立PPP項目的審批機制，在前期手續(xù)辦理上實行聯(lián)審聯(lián)批，簡化操作程序，提高審查效率。
（九）加強學習與培訓
在PPP的全生命周期中需要編制很多文本方案，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業(yè)人員具備土地、工程、經(jīng)濟、金融等方面的專業(yè)知識積累。應加大PPP專業(yè)人才的培育力度，保障PPP專業(yè)人才和知識儲備，強化PPP咨詢機構(gòu)的功能，為PPP項目提供專業(yè)化的服務。
（十）聘請專業(yè)的第三方咨詢服務機構(gòu)
PPP作為一種新的土地整治融資方式，有相當一部分土地整治項目決策者和專業(yè)人員對此并不十分了解，因此，需要聘請專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)，幫助政府管理決策人員了解PPP應用于土地整治項目的工作程序、運作方式、項目識別與評估、招標文件編寫等知識，提供實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、談判文件、項目合同等咨詢服務。
綜上所述，PPP模式對土地整治行業(yè)是新生事物，其操作模式、運作流程等均具有新的特點和要求。因此，土地部門需進行深入的研究學習探討，科學分析PPP模式用于水利、生態(tài)、市政等建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，將其借鑒到土地綜合整治項目的融資體系中，充分發(fā)揮社會資本的項目建設(shè)、管理及融資優(yōu)勢，重塑土地整治投資格局。